Leo Braga (*)

25 anos dos atentados de 11 de setembro de 2001. Celebração amarga de uma boda de prata, mas, ao mesmo tempo, de necessária recordação para a humanidade. Aos olhos dos atentados de 2001, o mundo de hoje nem parece tão amargo. Mas ainda o é, sem dúvida. O 11 de setembro, naquela ocasião, marcava uma inflexão no período pós-Guerra Fria. O mundo experimentava uma fase de euforia política, comercial e financeira.

Aquela que ficou conhecida como a “década das conferências” da ONU testemunhou o esforço multilateral global em rodadas de negociação e conferências sobre questões globais. Vivenciamos debates sobre meio ambiente (Rio, 1992), direitos humanos (Viena, 1993), população e desenvolvimento (Cairo, 1994), mulheres (Beijing, 1995), entre outros. Experimentávamos, também, a revitalização do multilateralismo no comércio internacional com a criação da Organização Mundial do Comércio, derivada do GATT, em 1995.

O mundo ia muito bem. Obrigado. E ia também tão bem que a ONU conseguiu aprovar, na Resolução da Assembleia Geral nº 49/60, de 1995, uma definição sobre terrorismo. Até o ano anterior, 1994, havia mais de 100 definições acadêmicas e oficiais sobre terrorismo, o que indicava absoluta falta de consenso sobre o fenômeno e seu conceito.

Naquele momento, portanto, ainda antes dos atentados de 2001, o conceito de terrorismo estava muito vinculado às ações de grupos insurgentes e independentistas, entre os quais a ETA (Euskadi Ta Askatasuna), no País Basco; o IRA (Irish Republican Army), na Irlanda; e, até mesmo, as FARC (Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia), na Colômbia. O terrorismo era entendido, em larga medida, ou confundido com grupos que tinham objetivos políticos e que se colocavam contra os governos locais ou nacionais, mas, ainda assim, atuavam dentro do próprio território do país em questão.

A falta de consenso sobre a definição do conceito é razoavelmente compreendida porque, em primeiro lugar, tratava-se da Assembleia Geral da ONU, composta por um número muitíssimo grande de países (quase 200), e porque aquele ainda era um momento de euforia liberal global. Além disso, o terrorismo ainda se situava dentro de algumas esferas nacionais. Se, dessa forma, o terrorismo não era ainda um fenômeno transnacional, menores eram as suas chances de provocar problemas globais que merecessem atenção e dedicação dos Estados em algum tipo de orquestração política e militar para combatê-lo.

Tudo isso muda a partir do 11/09/2001. O Conselho de Segurança das Nações Unidas criou, ainda em 2001, o Comitê de Contraterrorismo. Na esteira dos acontecimentos, também o Conselho de Segurança aprovou a Resolução 1566, de 2004, em que se define de modo mais categórico o conceito de terrorismo. Ali, define-se terrorismo como um ato criminoso que se vale da morte de pessoas, de graves lesões a elas ou da tomada de reféns, todos como atos injustificáveis por qualquer tipo de propósito político. A resolução ainda conclamou os países da ONU a agir preventivamente ou, no caso de a prevenção falhar, a punir veementemente tal ato criminoso.

O ajuste qualitativo da definição de terrorismo da Assembleia Geral (1995) para o Conselho de Segurança (2004) não tem outra razão senão os próprios atentados de 2001, que fizeram com que a ONU entendesse a necessidade de categorização de tais atos para enquadrar fenômenos que estavam à sua frente e justificar ação político-militar diante deles, respaldada pelo Conselho de Segurança.

A Assembleia Geral da ONU, com algum atraso temporal, apenas se dedica à criação do Escritório de Contraterrorismo no ano de 2017. Antes disso, as ações eram descentralizadas. De qualquer forma, passados 25 anos dos atentados de 11/09/2001, tanto a Assembleia Geral quanto o Conselho de Segurança emitem documentos sobre o tema que, portanto, persiste na agenda internacional.

A Assembleia Geral lançou, em fevereiro de 2026, a sua Estratégia Contraterrorista. Em seu exercício, a ONU oportunizou que 149 integrantes de 60 países diferentes pensassem sobre o que fazer a respeito do tema. Disso, desdobraram-se, no Pacto Global de Combate ao Terrorismo, 17 programas globais de apoio a ações contraterroristas, instruindo mais de 13.000 pessoas em mais de 170 países para capacitá-las na tarefa de prevenção e combate ao terrorismo.

Ainda em 10 de setembro de 2026, o Conselho de Segurança da ONU publicou a edição do ano de seu Relatório de Tendências sobre Terrorismo. Nele, a ONU identifica tendências comportamentais dos grupos terroristas contemporaneamente e relaciona a questão da propaganda com o principal recurso de mobilização e financiamento de grupos terroristas.

Por um lado, dada a morte de Bin Laden, em 2011 — ainda que tenhamos passado pela ascensão poderosa do Estado Islâmico, entre 2010 e 2016 —, os grupos terroristas, em larga medida, foram desmobilizados ou, ao menos, fragmentados.

Por outro lado, a fragmentação de grupos terroristas tornou mais difícil a sua própria identificação. Na tentativa de sobrevivência, tais grupos diluíram e difundiram suas ações valendo-se de recursos que, lá em 2001, não eram tão ativos ou disponíveis.

Este relatório sobre tendências do terrorismo aponta exatamente para isso. Grupos terroristas organizam a difusão de sua existência usando propaganda em larga escala a partir da utilização de inteligência artificial. Nesse sentido, peças de propaganda são criadas com representação fantasiosa, mas convincente, do valor e da atuação desses grupos. O relatório ainda indica que, além disso, os grupos terroristas se valem do financiamento pouco rastreável de criptoativos para burlar o sistema bancário internacional.

Outro ponto presente no relatório é a gamificação e a experiência em plataformas clandestinas e na deep web, em que fantasiosamente é possível agir como terrorista em jogos e divulgar material de extremismo violento muito menos vinculado à causa terrorista, mas que serve como recurso de propaganda sobre perfil comportamental violento, incidindo no recrutamento de novos membros menos pela ideologia e mais pelo perfil violento de tais candidatos.

A dificuldade toda por parte dos Estados reside no contraste entre o tempo mais curto de ação orquestrada de sua parte e o tempo mais veloz de criação de plataformas clandestinas por parte dos grupos terroristas. A internet não consegue fiscalizar a deep web. Não há meios ou legislação global para isso. E, mesmo quando os Estados conseguem agir, usando legislações para controlar meios de comunicação na internet, os grupos terroristas se valem disso como argumento de violação da liberdade de expressão, de recurso à censura e à repressão por parte dos Estados, o que aumenta a capacidade argumentativa de tais grupos em relação àqueles que os terroristas querem convencer de sua causa e, assim, para ela atrair.

Tudo isso quer dizer duas coisas: uma boa e uma ruim. O que é bom é que o mundo não está mais discutindo o combate político-militar ao terrorismo que, imediatamente, fere as maiores garantias de direitos humanos mais prementes e imediatas, como, inclusive, o direito à vida. Não estamos mais no momento do 11/9, com o estado de terror amplamente estabelecido, temendo pela nossa vida, sem saber de onde vem o inimigo, sem ter informações sobre como combatê-lo e sem ter certeza sobre o dia de amanhã.

O que não é bom é a dificuldade que o combate ao terrorismo estabelece hoje aos países como organizações políticas e respeitadoras do devido processo legal. A burocracia da máquina do Estado, a lentidão no processo de tomada de decisão e a eventual dificuldade na formação de consenso internacional sobre questões não apenas de fundamentos ou de definições, mas também sobre capacidades operacionais e vontade política, deixam os Estados em situação de fragilidade diante da capacidade dos grupos terroristas de propagar os seus ideais que, no final das contas, para o público assim cativado, não passam de incentivo ao extremismo violento — o que é suficientemente capaz de recrutá-los.

Por fim, no mundo em que o multilateralismo comercial parece andar a tropeços, a questão do terrorismo segue com a atenção devida na comunidade internacional via ONU, aquela melhor organização que nos possa representar, a nós, humanidade. E é isso que está em jogo 25 anos após os atentados de 11/9 de 2001: a nossa capacidade de gerar consenso e ação conjunta orientada para combater um mal maior, o terrorismo. A palavra é de esperança e de progresso.

(*)  Leo Braga, professor de Relações Internacionais da Faculdade Presbiteriana Mackenzie Rio