Prof. Carlos Pio (*)

Uma nova estratégia de inserção internacional deve colocar a produtividade, a abertura comercial e a integração às cadeias globais de valor no centro da agenda de desenvolvimento brasileiro.

O Brasil precisa repensar profundamente sua estratégia de inserção na economia internacional. Há décadas, nossa política econômica e nossa diplomacia comercial estão subordinadas a um modelo de desenvolvimento baseado na proteção do mercado doméstico, na concessão de subsídios e na criação de regimes tributários especiais para setores específicos, escolhidos por critérios obscuros. Os resultados estão à vista: baixa produtividade, reduzida integração às cadeias globais de valor e crescimento econômico insuficiente para promover uma inclusão social robusta e sustentável.

Historicamente, o país optou por um modelo de industrialização voltado “para dentro”, baseado na substituição de importações. A lógica era proteger a produção nacional da concorrência estrangeira, criando condições para o desenvolvimento de algumas empresas e setores industriais. O que deveria funcionar como instrumento temporário de transformação produtiva, entretanto, converteu-se em característica permanente da organização econômica brasileira.

Nesse modelo, o governo desempenha um papel excessivamente intervencionista, distribuindo proteção comercial, subsídios e uma miríade de regimes especiais de isenção tributária. A alocação desses benefícios responde, frequentemente, mais à capacidade de pressão de grupos de interesse e lideranças políticas do que a critérios de eficiência econômica. Os governos tornam-se, assim, reféns de uma combinação perversa entre uma ideologia econômica terceiro-mundista — o nacional-desenvolvimentismo — e os interesses particulares de empresas e setores politicamente influentes.

Há décadas está claro que esse modelo se esgotou!

O estímulo a setores ou empresas selecionados por políticos e burocratas sempre ocorre em detrimento do conjunto da economia — isto é, de outros setores e empresas, dos consumidores e dos contribuintes. Muito mais efetivo seria criar condições para que capital, trabalho, infraestrutura e recursos públicos fossem alocados de maneira cada vez mais eficiente, elevando a capacidade produtiva da economia como um todo.

O crescimento econômico de longo prazo, acompanhado de inclusão social, depende fundamentalmente de dois pilares: o aumento da produtividade do trabalho em todos os setores e regiões do país e as inovações geradas por trabalhadores capacitados, que operam tecnologias modernas em empresas submetidas a forte concorrência internacional.

É justamente nesse ponto que a experiência internacional oferece lições importantes. Salvo situações específicas relacionadas à segurança nacional — e pressões protecionistas de grupos de interesse poderosíssimos, presentes em toda parte —, os governos das economias mais dinâmicas procuram aperfeiçoar continuamente os incentivos à eficiência na alocação dos recursos disponíveis. A abertura econômica é pedra angular desse modelo. Equilíbrio fiscal, inflação baixa, juros módicos, elevada concorrência e integração aos mercados internacionais são tanto prérequisitos quanto consequências desse modo de governar.

O Brasil, infelizmente, caminha frequentemente na direção oposta. O protecionismo distorce a alocação do capital, do trabalho e da infraestrutura, enquanto reduz os incentivos à modernização tecnológica e à integração das empresas aos processos mais dinâmicos da economia mundial. O desequilíbrio das contas públicas, por sua vez, pressiona a inflação, os juros e a carga tributária.

Essas distorções se reforçam mutuamente, alimentando uma verdadeira espiral de atraso econômico. A baixa produtividade limita o crescimento, restringe a geração de oportunidades e compromete a inclusão social pelo emprego. No fim das contas, os custos desse modelo recaem sobre toda a sociedade, especialmente sobre aqueles que dispõem de menos recursos.

Importar é fundamental para o desenvolvimento

É fundamental transformar a maneira como o Brasil compreende o comércio internacional. Tradicionalmente, o debate público e as entidades representativas do setor produtivo atribuem enorme importância às exportações, enquanto frequentemente tratam as importações como ameaça à produção e ao emprego domésticos.

Essa visão é profundamente equivocada.

As exportações são apenas uma das duas mãos do comércio internacional. Importar é tão importante quanto exportar para o desenvolvimento econômico. As importações permitem incorporar novas tecnologias, reduzir custos de produção, ampliar a oferta de bens e serviços e integrar empresas estabelecidas no país às cadeias transnacionais de valor.

A ampliação da oferta também contribui para reduzir preços e aliviar estruturalmente as pressões inflacionárias. Ao mesmo tempo, a entrada de novos produtos, serviços e empresas estimula a concorrência e cria incentivos permanentes à inovação e à modernização produtiva. Como me dizia um dileto amigo, “importar é o que exporta”.

Há ainda uma dimensão frequentemente negligenciada: a importação pode ser o primeiro passo para a realização de investimentos produtivos no Brasil. Empresas estrangeiras que ainda não operam industrialmente no país podem importar seus produtos para testar a aceitação de suas marcas antes de decidir estabelecer unidades de produção no mercado brasileiro.

Abertura comercial e fortalecimento da estrutura produtiva doméstica, portanto, não são objetivos contraditórios. Pelo contrário. São processos potencialmente complementares, capazes de elevar a competitividade das empresas, estimular investimentos e ampliar a participação brasileira na economia global.

Uma diplomacia econômica voltada para o futuro

A persistência do modelo protecionista também condicionou profundamente a atuação internacional do Brasil. Há mais de cinco décadas, nossa diplomacia econômica procura preservar amplos espaços de autonomia regulatória (policy space) no plano internacional, permitindo que sucessivos governos brasileiros mantenham elevados níveis de proteção comercial e instrumentos discricionários de intervenção econômica.

Paradoxalmente, essa estratégia frequentemente dificulta a importação das próprias tecnologias necessárias à modernização da estrutura produtiva nacional.

Não surpreende, portanto, que o Brasil, por meio do Mercosul, tenha negociado relativamente poucos acordos comerciais, muitos deles com parceiros de limitada relevância econômica. A negociação do acordo entre Mercosul e União Europeia, que se estendeu por mais de duas décadas até sua conclusão política em 2019, ilustra bem a dificuldade de conciliar uma integração internacional mais profunda com a tradição protecionista brasileira. Cabe enfatizar que o acordo só foi concluído quando os negociadores adotaram uma estratégia radicalmente diferente daquela que caracteriza o tom habitual de nossa diplomacia comercial.

É preciso inverter essa lógica. Em vez de utilizar a diplomacia econômica para preservar os instrumentos de um modelo esgotado, o Brasil deveria colocá-la a serviço da transformação produtiva, da abertura de mercados e da integração competitiva à economia mundial.

Isso exige mudanças não apenas na orientação do governo, mas também na atuação do próprio setor produtivo.

O papel das empresas na transformação econômica

As empresas e suas entidades representativas têm papel fundamental na construção de uma nova agenda de inserção internacional.  As exportadoras já participam ativamente das discussões comerciais. Mas é preciso ampliar a representação daquelas que, embora tenham elevado potencial exportador, ainda não conseguiram conquistar mercados externos.

Mais importante, porém, é promover uma mudança estrutural na percepção do empresariado sobre os benefícios das importações, da concorrência e da integração internacional.

As empresas e os setores mais dinâmicos, especialmente aqueles já integrados à economia global, devem pressionar o governo, o Congresso Nacional e as organizações empresariais que continuam comprometidas com a preservação do protecionismo.

O objetivo é construir uma agenda econômica orientada por ganhos de produtividade, modernização tecnológica e participação crescente nas cadeias globais de valor.

O desafio brasileiro não consiste simplesmente em exportar mais ou proteger melhor sua indústria. É abandonar um modelo de desenvolvimento incapaz de produzir crescimento robusto com inclusão social e substituí-lo por outro, baseado na eficiência econômica, na concorrência e na integração internacional.

O Brasil dispõe de uma estrutura produtiva diversificada e de enorme potencial econômico. Mas esse potencial só será plenamente aproveitado quando reconhecermos que a proteção permanente não substitui a produtividade e que o isolamento econômico não constitui uma estratégia sustentável de desenvolvimento.

Superar o protecionismo não significa abandonar a indústria brasileira. Significa criar condições para que ela se modernize, se torne mais competitiva e participe efetivamente das oportunidades oferecidas pela economia global.

Essa transformação não é apenas desejável. É indispensável para que o Brasil rompa sua trajetória de baixo crescimento e construa uma economia mais dinâmica, produtiva e socialmente inclusiva.

(*)  Carlos Pio é professor de Economia Política Internacional da UnB; foi professor adjunto da IE University (Madri) e da Australian National University (Camberra) e pesquisador visitante na University of Oxford e na University of California, Berkeley. Pio foi secretário de Planejamento Estratégico da SAE, na Presidência da República (2017 – 2018) e secretário-executivo da Camex, Ministério da Economia (2019–2021).